Энергетический надзор во имя системной надежности и безопасности

В эксклюзивном интервью журналу «ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЯ. Передача и распределение» заместитель Руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Дмитрий ФРОЛОВ разъясняет произошедшие и планируемые изменения системы контрольно-надзорной деятельности, рассказывает о мероприятиях, проводимых Ростехнадзором с целью предотвращения системных аварий и снижения производственного травматизма. Дополнительные разъяснения затрагивают вопросы расширения цифрового формата взаимодействия Ростехнадзора с организациями и гражданами, отношения к бесхозяйным сетям и передачи их в управление ответственным инфраструктурным организациям.

— Дмитрий Иванович, в марте 2022 года исполнится 10 лет, как Вы входите в состав редакционного совета журнала «ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЯ. Передача и распределение», и 10 лет под Вашим руководством в журнале выходят материалы, посвященные вопросам энергетической безопасности. За этот период российское законодательство в этой области претерпело многократные и существенные изменения. Какие из этих изменений Вы считаете ключевыми для укрепления системы энергетической безопасности, какие требуют дальнейшей доработки и переосмысления?

— В современном динамично развивающемся мире 10 лет — и мало, и много. За этот период, с одной стороны, еще больше стали проявляться последствия физического и морального износа основного оборудования большой электроэнергетики страны, с другой — все масштабнее стали проникать в нашу электроэнергетику современное оборудование и технологии мирового уровня, которые требуют развития и расширения методологической и нормативно-технической базы.

Эффективное функционирование и развитие электроэнергетики страны зависят от качества, системности и актуальности нормативно-технической базы. Со временем устаревает и требует обновления не только материально-техническая база (электрические сети, станции), но и нормативная. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации, данным в рамках его послания Федеральному Собранию 20 февраля 2019 года, Правительство Российской Федерации отменило с 1 января 2021 года все действующие нормативные правовые акты, за исключением ряда актов по электроэнергетике. Органы государственного контроля (надзора) с 1 января 2021 года утвердили новые актуализированные требования, разработанные с учетом рискориентированного подхода и современного уровня технологического развития электроэнергетики.

В целях комплексного обновления обязательных требований планируется реализовать «регуляторную гильотину», предусматривающую обновление всех обязательных требований, принятых ранее с одновременным проведением анализа фактических положительных (отрицательных) последствий принятия нормативных правовых актов, а также достижения заявленных целей регулирования.

Данная мера призвана радикальным образом отсечь требования, содержащиеся в нормативных правовых актах, которые в настоящее время утратили свою актуальность, не проходили процедуру экономической оценки их эффективности и существенно влияют либо затрудняют ведение предпринимательской деятельности.

Ростехнадзором одним из первых среди надзорных органов внедрен рискориентированный подход, который применяется в линейке осуществляемых надзоров с 2014 года (промышленная безопасность — 2014 год, ГТС — 2017 год, энергетика — 2018 год).

Реализация норм федеральных законов, направленных на актуализацию надзорной деятельности, позволяет сделать государственный надзор наиболее прозрачным и эффективным. Реализация рискориентированного подхода позволяет направить все усилия на наиболее опасные и ответственные участки работы субъектов электроэнергетики, потребителей электрической энергии и так далее. Что напрямую приведет к снижению аварийности и травматизма на поднадзорных объектах.

Пересмотр системы контрольно-надзорной деятельности направлен на совершенствование методов работы инспекторского состава с применением современных методов диагностики и представления информации надзора.

В настоящий момент для реализации положений Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» существенно пересмотрена нормативная база по вопросам эксплуатации объектов электроэнергетики, тепловых станций и сетей, и ГТС.

Так, например, изменен подход в части проведения проверочных мероприятий. Положения о федеральном государственном энергетическом надзоре и надзоре за ГТС (постановления Правительства Российской Федерации № 1085 и № 1080 соответственно) определяют предмет государственного контроля (надзора) и орган (должностные лица органов), его осуществляющий, порядок применения системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, виды контрольных (надзорных) мероприятий и контрольных (надзорных) действий, порядок организации профилактических мероприятий, досудебный порядок рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц при осуществлении федерального государственного надзора, порядок оценки результативности и эффективности деятельности при осуществлении федерального государственного надзора.

С целью предотвращения системных аварий продолжается внедрение устройств дистанционного управления оборудованием объектов электроэнергетики, что дает возможность увеличения скорости реализации управляющих воздействий по изменению топологии электрической сети, активной и реактивной мощности станций, исключения рисков ошибочных действий диспетчерского и оперативного персонала, эффективного использования пропускной способности сетей. Осуществляется взаимодействие энергосистем по оперативному управлению, в том числе по вопросам, затрагивающим страны СНГ. Активно работает Комиссия по оперативно-технологической координации совместной работы энергосистем стран СНГ и Балтии (КОТК).

— В постоянной рубрике «Производственный травматизм» мы публикуем материалы, где разбираются несчастные случаи на объектах электроэнергетики, а также их причины вкупе с анализом и рекомендациями к недопущению подобных инцидентов. Тем не менее из года в год работники энергетических предприятий допускают одни и те же ошибки, и мы вновь читаем печальные сводки. Как, по Вашему мнению, необходимо поменять систему проработки несчастных случаев, чтобы минимизировать их в будущем? Или здесь нет единого «рецепта» и необходим индивидуальный подход?

— Действительно, как правило, причины, ввиду которых возникает несчастный случай на производстве (будь он тяжелый, групповой или со смертельным исходом), не новы, и Ростехнадзор, безусловно, использует все возможности снижения рисков травмирования персонала в энергоустановках.

Одной из целей контрольной (надзорной) деятельности является предупреждение нарушений обязательных требований. В качестве профилактики травматизма и аварийности в энергоустановках Ростехнадзором, помимо проведения (контрольных (надзорных) мероприятий, также осуществляется:

• подготовка и направление анализа несчастных случаев в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью донесения информации, содержащейся в анализе, до поднадзорных организаций, для планирования и проведения ими мероприятий по совершенствованию работы, направленной на предупреждение несчастных случаев от воздействия электрического тока;
• размещение материалов по произошедшим на энергоустановках организаций, подконтрольных органам Ростехнадзора, и расследованным несчастным случаям со смертельным исходом на официальном сайте Ростехнадзора, а также
  их публикация в Информационном бюллетене Ростехнадзора и данном журнале;
• ежемесячное проведение совещаний с представителями крупных поднадзорных предприятий, например, таких, как ПАО «Русгидро», ПАО «Россети», ОАО «РЖД», ПАО «Квадра», ПАО «Т Плюс» и других, с участием территориальных органов Ростехнадзора, для обсуждения проблемных вопросов, связанных с аварийностью и смертельным травматизмом.

Уже более 4 лет в журнале «ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЯ. Передача и распределение» публикуются материалы о производственном травматизме. Это позволяет донести до как можно более широкой аудитории информацию, способствующую принятию превентивных мер и исключению возможных рисков аналогичных происшествий в организациях, эксплуатирующих энергоустановки. Это как раз тот случай, когда мы видим реальный результат нашего сотрудничества.

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (ст. 229), в случае, если произошел тяжелый, групповой несчастный случай или несчастный случай со смертельным исходом, то, как правило, председателем комиссии по расследованию соответствующего происшествия назначается сотрудник Федеральной службы по труду и занятости.

Для улучшения оперативного взаимодействия в ходе работы комиссии по расследованию несчастных случаев в энергоустановках, а именно по вопросам участия сотрудников Ростехнадзора в составе комиссии по расследованию или выдачи заключения о технических причинах происшествия с целью обеспечения всестороннего рассмотрения обстоятельств происшествия, Ростехнадзором в прошлом году проведено рабочее совещание с Рострудом.

Профилактика является одной из составляющих всего комплекса мер, влияющих на снижение уровня производственного травматизма. А базовым, безусловно, является нормативное сопровождение. В этом направлении Минэнерго России и Минтрудом России с участием Ростехнадзора в рамках регуляторной гильотины сделано многое. Важно эту работу и дальше продолжать так же активно с учетом возникающей правоприменительной практики.

Считаю необходимым обратить внимание на важное изменение при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности, произошедшее в ходе реформы. В соответствии с Федеральным законом № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» отведенные на проверку сроки сокращены вдвое (до 10 рабочих дней). В ходе проверок органом Госэнергонадзора в указанные сроки должен проводиться тщательный контроль за исполнением обязательных требований поднадзорными организациями, оценка безопасности эксплуатации ими оборудования. Учитывая объемы работы при проверке крупных юридических лиц, в частности сетевых организаций и вертикально интегрированных компаний, можно констатировать, что условия нашей работы сильно усложнились, и это требует от нас предельной мобилизации всех сил.

В 2021 году сотрудниками Национального исследовательского университета «Московский энергетический институт» подготовлен анализ несчастных случаев со смертельным исходом, произошедших в энергоустановках в 2011–2020 годах, который показал, что наибольшее количество несчастных случаев произошло в организациях со средней (29,9%), значительной (26,9%) и низкой (19,7%) категориями риска, что не соответствует принятой модели определения рисков, где внимание сосредоточено на высокой категории риска. Поэтому считаю, что для более точной работы динамической модели в рамках рискориентированного подхода при присвоении категорий риска предприятиям необходимо учитывать ряд других важных условий, в частности уровень профессионального риска персонала данных организаций. Этот вопрос обсуждался на Всероссийской неделе охраны труда в 2021 году в г. Сочи, привлек к себе внимание, и сейчас мы вместе с коллегами из НИУ «МЭИ» работаем в этом направлении дальше.

— Ростехнадзор, как и другие федеральные органы, переводит часть своей работы в цифровой формат взаимодействия с организациями и гражданами. Как продвигается эта работа? Что уже сделано? Как Вы видите подобный порядок взаимодействия в ближайшей перспективе?

— В Паспорте национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» отмечается, что реализация программы «Цифровое государственное управление» позволит осуществить окончательный переход на электронное взаимодействие граждан и организаций с государством (федеральными органами исполнительной власти), а также сделает более удобным указанное взаимодействие для граждан и организаций.

Реализация федерального проекта предполагает:

• обеспечение предоставления государственных услуг и сервисов в цифровом (электронном) виде в соответствии с прогрессирующими потребностями современного общества;
• обеспечение цифровой трансформации органов государственной власти, направленной на повышение качества осуществления возложенных на них функций и уменьшения издержек при их осуществлении;
• создание системы управления данными, в том числе по их сбору, хранению, обработке, распространению и анализу;
• обеспечение эксплуатации и развития цифровой инфраструктуры (автоматизированных информационных систем);
• обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, интеграция информационных систем и ресурсов;
• увеличение объема и качества государственных услуг, предоставляемых гражданам и организациям в электронном виде, совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг;
• обеспечение использования преимущественно отечественного программного обеспечения.

В целях реализации указанной концепции цифровой трансформации Ростехнадзор продолжает работы по созданию и расширению функционала цифровой платформы «Автоматизированная информационная система Ростехнадзора» (далее — ЦП АИС Ростехнадзора), обеспечивающей решение задач по цифровизации осуществления контрольнонадзорной деятельности и оказания государственных услуг, в том числе в рамках осуществления федерального государственного энергетического надзора.

Уже сегодня разработанная цифровая платформа — удобный и современный инструмент как для инспекторского и административного состава Службы (цифровое рабочее место), так и для поднадзорных организаций (личный кабинет).

В настоящее время соответствующие подсистемы ЦП АИС Ростехнадзора проходят апробацию и по мере готовности выводятся в промышленную эксплуатацию. Параллельно проводится активное взаимодействие с Министерством цифрового развития и массовых коммуникаций (Минцифры России) по интеграции ЦП АИС Ростехнадзора с Единым порталом государственных услуг (функций) (далее — ЕПГУ), что позволит контролируемым лицам или заявителям пользоваться сервисами портала «Госуслуги» для получения государственных услуг, предоставляемых Ростехнадзором, в электронном (цифровом) формате.

В данный момент в электронной форме доступны следующие государственные услуги в рамках функционала федерального государственного энергетического надзора:

• выдача разрешений на эксплуатацию гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений);
• определение экспертных центров для проведения экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору;
• согласование правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений);
• утверждение декларации безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления).

В ближайшее время будет доступна в электронной форме государственная услуга по выдаче разрешений на допуск в эксплуатацию энергопринимающих установок потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства, объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок.

Неоспоримы преимущества получения государственных услуг в электронной форме через ЕПГУ:

• сокращение времени получения необходимой информации;
• отсутствие необходимости стоять в очередях;
• заполнение формы заявления, приложение документов в онлайн-режиме;
• сокращение числа посещений, уменьшение финансовых и временных издержек;
• минимизация личных контактов с должностными лицами, антикоррупционная направленность;
• возможность отслеживать статусы обработки заявления в личном кабинете.

Предоставление Ростехнадзором и его территориальными органами вышеуказанных государственных услуг в электронном виде предусматривает переход к «реестровой модели» их оказания.

Целью данного перехода является предоставление услуг в электронной форме без необходимости личного посещения, в онлайн-режиме. Другими словами, речь идет об услугах в виде сведений из записи в электронном реестре без выдачи результата на бумажном носителе (хотя получение выписки из реестра может быть сохранено в качестве отдельного сервиса).

На выписку из реестра наносится QR-код, содержащий в кодированном виде адрес страницы в интернете с размещенными на ней записями, содержащими необходимые сведения об оказанной государственной услуге.

В завершение темы цифровой трансформации федерального государственного энергетического надзора хотелось бы отметить, что в настоящее время активно и методично проводится работа по внедрению системы дистанционного контроля и мониторинга, что позволит вывести на качественно новый уровень взаимодействие контролирующего органа с поднадзорными организациями, в онлайн-режиме осуществлять информационный обмен, обработку и анализ поступающих данных, существенно снизить возможные риски возникновения аварийных ситуаций, а также административную нагрузку на поднадзорные организации в целом.

— По-прежнему слабо контролируемыми и весьма опасными остаются бесхозяйные энергообъекты и объекты, находящиеся в частной собственности недобросовестных владельцев. В каком направлении проводится работа, чтобы как можно скорее исключить подобные опасности?

— Вопрос весьма серьезный, и мне бы хотелось для его рассмотрения разделить энергообъекты на два типа — объекты теплосетевого комплекса и объекты электросетевого хозяйства.

Понятно, что бесхозяйная тепловая сеть, да и любой бесхозяйный объект теплоснабжения несет наибольшую опасность. Именно такие объекты, как правило, находятся в ненадлежащем техническом состоянии, на них в большинстве случаев отсутствует техническая и эксплуатационная документация, ну и, соответственно, организация эксплуатации также ниже всякой критики.

Хочу отметить, что 2 июля 2021 года принят Федеральный закон № 348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» (далее — 348-ФЗ). Ростехнадзор принимал активное участие в подготовке указанного законопроекта.

Данным Федеральным законом урегулированы вопросы, связанные с регистрацией и постановкой на учет бесхозяйных объектов теплоснабжения, порядком приведения такого бесхозяйного объекта в надлежащее состояние и его безопасную эксплуатацию.

При несоответствии бесхозяйного объекта теплоснабжения требованиям безопасности или при отсутствии документов, необходимых для безопасной эксплуатации объекта, предусмотрены механизмы организации приведения объекта в соответствие с требованиями безопасности, а также подготовки и утверждения необходимой технической документации.

При этом затраты на содержание, ремонт, эксплуатацию бесхозяйных объектов теплоснабжения регулируются посредством тарифных решений.

И вот тут возникает еще один вопрос. С выходом 348-ФЗ проблема с отсутствием технической документации по вновь передаваемым бесхозяйным тепловым сетям становится решаемой для теплоснабжающих организаций, так как все действия по регистрации, проверке на соответствие требованиям промышленной безопасности, экологической безопасности, пожарной безопасности, требованиям безопасности в сфере теплоснабжения возложены на органы местного самоуправления.

Но для ранее переданных бесхозяйных тепловых сетей проблема остается актуальной.

21 июля 2005 года был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Целями данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

При этом в ряде случаев в концессию передаются непринятые в эксплуатацию объекты (оборудование, работающее под избыточным давлением, сети газопотребления, энергоустановки), в частности при проведении реконструкции, в том числе и по причине отсутствия проектной документации, что влечет существенные временные и финансовые затраты на проведение экспертиз, восстановление проектной документации или, при несоответствии нормам, замене оборудования с разработкой новых проектов и осуществлением процедуры ввода их в эксплуатацию.

Необходимо учесть, что, принимая в концессию тот или иной объект теплоснабжения, концессионер берет его не «с чистого листа», а, как правило, с персоналом, который ранее осуществлял его техническую эксплуатацию. При этом зачастую отмечается низкий уровень подготовки персонала, состояния условий и охраны труда (в частности, отсутствие необходимых видов обучения, проверки знаний и аттестации, не проведение обязательных медицинских обследований и освидетельствований, несвоевременное проведение специальной оценки условий труда и оценки профессиональных рисков, несоответствие условий труда на рабочих местах нормативным требованиям), что в ряде случаев фактически не позволяет начать эксплуатацию объектов без нарушений, на устранение которых требуется значительное время, с учетом необходимости исполнения законодательства в других сферах и в условиях обеспечения непрерывности производства, особенно в отопительный период.

В таком случае представляется правильным учесть и зафиксировать фактическое состояние передаваемых в концессию объектов теплоснабжения (например, на основании выявленных надзорными органами нарушений в ходе плановых или внеплановых проверок).

В настоящее время Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — 115-ФЗ) не предусматривает участие Ростехнадзора при подписании Решения о заключении концессионного соглашения объектов теплоснабжения. В то же время Ростехнадзор — это единственный Федеральный орган исполнительной власти, обладающий необходимой компетенцией с точки зрения объективной оценки безопасного состояния указанных объектов теплоснабжения. Учитывая изложенное, предлагается рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в 115-ФЗ в части наделения концессионеров правом ознакомления с результатами проверочных мероприятий органами государственного контроля и надзора, в том числе и Ростехнадзора, которые были проведены в период от 3 до 5 лет на принимаемых в концессию объектах теплоснабжения.

В части бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства имеются проблемные вопросы, связанные с выявлением и пресечением их распространения.

При этом Федеральным законом от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что мероприятия по выявлению бесхозяйных объектов, используемых для передачи энергетических ресурсов (включая электроснабжение), организации постановки таких объектов на учет в качестве бесхозяйных объектов и затем признанию права муниципальной собственности на такие бесхозяйные объекты недвижимого имущества, организации управления бесхозяйными объектами, используемыми для передачи энергетических ресурсов, должны быть включены в перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Законодательством Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления, на территории которых находятся бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, обязаны принимать меры по выявлению бесхозяйных объектов, постановке их на учет в качестве бесхозяйных объектов, а также дальнейшей передаче электросетевым организациям на конкурсной основе.

Также следует отметить, что в случае, если к электрическим сетям электросетевых организаций опосредованно через бесхозяйные объекты подключены объекты потребителей, на такие сетевые организации накладывается обязанность по восстановлению и приведению данных бесхозяйных сетей в работоспособное состояние в целях недопущения отключения питающихся от этих сетей потребителей.

В свою очередь, Ростехнадзором в рамках своих полномочий также проводятся мероприятия, направленные на снижение количества бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства.

К числу таких мероприятий относятся проводимые в рамках контрольных (надзорных) мероприятий беседы с руководством электросетевых организаций о необходимости своевременного выявления бесхозяйных объектов и направления информации о них в органы местного самоуправления, на территории которых они находятся, для оказания помощи органам местного самоуправления в выявлении таких объектов и организации дальнейшей работы, направленной на снижение количества бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства.

— В каком направлении дальше будет совершенствоваться система государственного регулирования безопасности, надзорной деятельности? Какие изменения в законодательные и нормативно-правовые акты будут внесены Ростехнадзором в 2022 году?

— Конечно, остается огромный пласт работы по пересмотру и актуализации старых актов, так что, конечно, работа над этим будет продолжена совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.

В 2022 году только Ростехнадзором в части энергетического надзора и надзора за ГТС запланированы разработка 14 нормативных актов (в частности два проекта постановления Правительства Российской Федерации), работа по изданию 8 приказов Ростехнадзора в части обеспечения безопасности ГТС и 4 приказов в части энергетического надзора.

При этом хотел бы отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 года № 400 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, является Минэнерго России.

В целях обеспечения безопасной и надежной эксплуатации объектов электроэнергетики Ростехнадзором совместно с Минэнерго России организована работа по актуализации с учетом требований Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и последующая регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного энергетического надзора. При этом мы отлично помним, что в соответствии с 247-ФЗ довольно большой объем нормативных актов будет недействителен уже начиная с этого года. Это, конечно, требует актуализации, пересмотра или новой разработки документации.

Бесспорно, что для законодательного урегулирования взаимодействия субъектов большой электроэнергетики с распределенной генерацией, а сбытовых компаний с потребителями всех категорий необходимо, чтобы каждый законодательный акт был разработан высококвалифицированным компетентным сообществом и подвержен серьезной профессиональной экспертизе.

Требуется законодательно урегулировать вопросы земельных отношений и ряд других, касающихся охранных зон линий электропередачи.

При этом надо понимать, что работа над актуализацией нормативных правовых актов не прекращалась и будет продолжена в дальнейшем.

— Большое Вам спасибо за интервью.

Беседовала Екатерина Гусева