Консолидация ТСО: текущая ситуация, нормативные решения, мнения участников процесса

13 марта состоялось расширенное заседание комитета Госдумы ФС РФ по энергетике, посвященное нормативно-правовому регулированию процесса консолидации территориальных сетевых организаций (ТСО). В заседании принял участие заместитель Министра энергетики РФ Евгений Грабчак, а также представители ФАС России, ПАО «Россети», Ассоциации «Сообщество потребителей энергии», НИУ «ВШЭ». Журнал «ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЯ. Передача и распределение» следил за ходом дискуссии, ключевые моменты — в нашем обзоре.

Председатель Комитета Павел Завальный, открывая заседание, напомнил собравшимся главную причину запуска процесса консолидации: «Передача электроэнергии относится к естественно-монопольным видам деятельности, и раздробление объектов электросетевого комплекса, растаскивание ответственности по множеству небольших компаний пагубно сказывается на надежности и эффективности энергообеспечения».

По мнению депутата, такая раздробленность электросетевого комплекса создает риски значительных потерь в сетях, ограничивает возможности модернизации. «Но это не должна быть консолидация ради консолидации, — подчеркнул депутат. — Во главу угла должны быть поставлены не только размеры и количественные критерии, но и качество, эффективность и надежность работы ТСО».

О том, какова ситуация на текущий момент, рассказал заместитель Министра энергетики РФ Евгений Грабчак. Он подчеркнул, что суть проводимой сейчас работы по консолидации электросетевого комплекса заключается в поэтапном сокращении количества неэффективных хозяйствующих субъектов, формировании единого центра ответственности по обеспечению надежного и качественного энергоснабжения потребителей и создании эффективной технологической инфраструктуры.

Также Евгений Грабчак напомнил, что на текущий момент для ТСО уже действуют критерии соответствия по количеству персонала, определенного оборудования, возможностям быстрого устранения аварий и так далее. С начала процесса консолидации количество ТСО уже снизилось с 3000 до 988, а к 2025 году планируется сократить их число до 400 — по 3–5 на регион.

Однако сегодня процесс консолидации замедлился. По словам замминистра, это обусловлено исчерпанием потенциала механизмов, которые были использованы на первом этапе ее реализации, а также отсутствием экономических стимулов к ее проведению. При этом по оценкам министерства, 34% существующих ТСО не соответствуют требованиям по надежности, не имеют достаточных инвестиционных программ. В целом по сетевому комплексу вновь отмечен рост аварийности, в отличие, например, от магистрального комплекса, где есть тенденция к снижению данного показателя. При этом у министерства даже нет возможности прямого мониторинга ситуации из-за раздробленности сетевого хозяйства и отсутствия у собственников обязанности отчитываться о статистике аварийности.

Основная причина роста аварийности — накопленный износ электросетевых объектов, говорит Евгений Грабчак: «Износ электросетевого оборудования за последние три года в среднем вырос на 3,5%, более 52% оборудования распредкомплекса требует замены. Для доведения до нормативного состояния распределительного сетевого комплекса необходимо порядка 600 миллиардов рублей».

Еще одна проблема — несбалансированная инвестиционная политика, отсутствие контроля над развитием сетевого хозяйства и реализацией инвестиционных модернизационных программ в регионах. Ряд проблем создает и перекрестное субсидирование, а также неплатежи, прежде всего, неотключаемых потребителей.

Далее замминистра остановился на предлагаемых нормативных решениях в части консолидации, отметив, прежде всего, разработанный Минэнерго России проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике». Проект предусматривает создание в каждом субъекте Российской Федерации единого центра ответственности за надежность — системообразующей ТСО (СТСО). В задачи СТСО входит не только оказание услуг по передаче электроэнергии, но и эксплуатация бесхозяйных объектов электросетевого хозяйства, а также устранение масштабных аварий на сетях прочих территориальных сетевых организаций по решению регионального штаба по надежности.

Выполнение СТСО функционала по устранению аварий и «подхвату» сетей будет осуществляться на основании заключаемых СТСО с каждой ТСО в регионе договоров, правила заключения и типовая форма которых будут установлены Правительством РФ. Договоры предполагается сделать обязательными для обеих сторон и возмездными. Статус СТСО планируется присваивать крупнейшей ТСО в регионе на основании утверждаемых Правительством РФ критериев. При этом предполагается проводить проверку СТСО на соответствие критериям не чаще 1 раза в 5 лет.

Также, по словам замминистра, отдельно прорабатывается вопрос об установлении особенностей определения количества СТСО в отдельных регионах страны, исходя из функциональных и технологических особенностей электросетевого хозяйства.

По замыслу Минэнерго, создание СТСО позволит более эффективно использовать в деятельности субъектов естественных монополий «эффект масштаба», преодолеть квазиконкурентые условия деятельности искусственно созданных ТСО, непрозрачность «котловых» моделей тарифообразования. При этом, хотя законопроект еще только готовится к внесению в Госдуму, у Минэнерго в процессе разработки документа уже сформирован пакет поправок, который будет вноситься ко второму чтению.

Начальник Отдела тарифного регулирования электросетевого комплекса и формирования баланса Управления регулирования электроэнергетики Федеральной антимонопольной службы России Максим Пальянов отметил, что главным драйвером консолидации выступает не будущее появление СТСО, а предстоящее в 2025 году ужесточение критериев. Основной же вопрос связан с источниками финансирования консолидации. По словам Максима Пальянова, в настоящее время ФАС совместно с Минэнерго работает над тем, чтобы консолидация финансировалась в первую очередь из источников, которые уже учтены в тарифах, например, за счет экономии операционных расходов.

Еще один вопрос — последствия консолидации, которая совершенно не обязательно приведет к сокращению расходов, считает Максим Пальянов. Например, приобретение бесхозяйных сетей на первом этапе может дать рост нагрузки на потребителей. Соответственно, именно сейчас необходимо принимать решения, направленные на то, чтобы у компаний, консолидирующих сети, не формировались ни большой объем убытков, ни сверхдоходы, резюмировал представитель ФАС.

Рассмотрение законопроекта об СТСО должно сопровождаться обязательной оценкой экономических последствий его принятия, считает первый заместитель председателя Комитета по энергетике Валерий Селезнев.

Заместитель генерального директора по правовому обеспечению ПАО «Россети» Даниил Краинский подчеркнул, что статус СТСО для сетевых организаций — это вовсе не привилегия, а скорее наоборот — большая нагрузка и ответственность, в том числе, и социальная — по повышению надежности энергообеспечения, устранению системных аварий, принятию на баланс и модернизации бесхозяйных сетей. Кроме того, он попросил Комитет не затягивать с рассмотрением законопроекта после его внесения, поскольку последний этап ужесточения критериев наступит уже в следующем году, соответственно вполне вероятна ситуация, в которой часть ТСО утратит свой статус, а их сети нужно будет оперативно «подхватить».

Директор Ассоциации «Сообщество потребителей энергии» Валерий Дзюбенко высказал мнение, что подход, предлагаемый Минэнерго, не предусматривает достаточного количества качественных критериев отнесения к СТСО, во главу угла поставлены количественные. Например, целесообразно было бы присваивать статус системообразующей не самым крупным, а самым эффективным и добросовестным ТСО, выполняющим все обязательства.

Директор Центра исследований в электроэнергетике Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ «ВШЭ» Сергей Сасим также высказал ряд критических замечаний к стратегии консолидации, связанных с тем, что главным критерием оценки процесса становится сокращение их количества, а не повышение надежности и снижение перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. По его мнению, необходима существенная доработка системы тарифообразования на услуги электросетевого комплекса. Кроме того, целесообразно было бы провести оценку первого этапа консолидации сетей и оценить риски, прежде чем, проводить дальнейшее ужесточение критериев.

По итогам заседания было решено, что Комитет по энергетике будет рекомендовать Правительству РФ совместно с Минэнерго провести комплексную оценку текущих результатов применения введенных количественных критериев отнесения к ТСО, по результатам которой при необходимости осуществить их корректировку в части установления качественных критериев. Такими критериями могут стать: соблюдение требований по надежности и качеству оказания услуг по передаче электроэнергии, достижение показателей безаварийности, эффективность устранения последствий аварий и восстановления электроснабжения, показатели эффективности использования электросетевых активов, надлежащее исполнение обязательств по заключенным договорам, выполнение плана консолидации бесхозяйных сетей, инвестиционных программ, достижение общих показателей экономической эффективности и финансовой устойчивости предприятия и так далее. Кроме того, Комитет просит Правительство ускорить внесение документа в Государственную Думу.

Фото: пресс-служба Государственной Думы ФС РФ